探索“四会”制度建设  推进社区民主自治

社区民主自治就是指社区居民在党和政府的领导下，依法在自己所生活的社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的一项基层民主政治制度。

从理论上讲，社区是现代城市社会的细胞，民主是社会发展的目标与手段，自治是现代城市社会本质特征，是城市社会组织和管理的核心基础。根据美国学者R·E·帕克等人在《城市社会学》中的观点：“城市生活的一个极大特征是，各种各样的人相互见面又相互混淆在一起，但却从未相互充分了解”，因而，“个人和个人组成的团体，由于在情感和了解方面相互远离，他们完全生活在相互依存的状态，而不是生活在感情亲密的状态中”。我国城市正在推行的社区民主自治正好兼顾社会组织性的需要和个体独立性的要求，与当前我国城市居民生活的实际状态相吻合。

从实践上讲，推进社区民主自治是社会主义基层民主建设的基本内容，是党领导人民依法治国的重要举措，是全面落实科学发展观，推进政府体制改革、社会管理体制创新，建设社会主义和谐的根本要求；对于建设中国特色社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会、促进人的全面发展都具有十分重要的现实意义和长远的历史意义。

为此，南大街街道按照区委、区政府关于《钟楼区“社区建设深化年”活动实施意见》的要求，开展了以强化民主自治意识，激发民主管理热情，拓宽民主参与渠道，放大民主共享功效为目标的“四会”制度建设，探索社区居民自治的新途径，推动基层民主政治建设走向制度化、规范化和程序化。

一、加强规范化，夯实“四会”制度建设基础

首先、明确“四会”制度的内涵。为进一步推进基层民主政治建设，增强社区居民的自治意识，建立健全社区参与运行机制，充分体现基层群众组织的自治性，切实保障社区居民委员会的民主决策、民主管理、民主监督、民主评议制度的落实，发挥“四会”即社区民情恳谈会、社区事务协调会、社区决策听证会、社区成效民主评议会在社区民主自治中的作用，南大街街道党工委和街道办事处依据《城市居民委员会组织法》和区委、区政府《钟楼区“社区建设深化年”活动实施意见》要求，结合南大街街道的实际情况联合制定了《关于建立“社区民情恳谈会”等四个会议制度的意见》（试行），明确规定了“四会”制度的内涵及“四会”的内涵。社区“四会”制度是指社区居民（成员）采取会议制度的形式，对本社区公益事业、社会事务和社区发展等事项实行事前、事中、事后参与，旨在拓展社区参与渠道，增强居民自治意识，强化社区民主自治功能而建立的一种制度。主要包括社区民情恳谈会、社区事务协调会、社区决策听政会、社区民主评议会等四个会议制度。社区民情恳谈会是社区党组织和居委会就社区当前和今后各项工作倾听和征求社区居民的意见、建议，了解和掌握社区居民的需求、呼声，宣传和解释党和政府的方针、政策，畅通社情民意，共谋社区发展，提升社区居民参与社区治理主动性的一项会议制度。社区事务协调会由社区党组织和居委会召集社区成员单位、结对共建单位以及社区党员、居民代表，围绕民情恳谈会所反映的议题采取整合资源、协商讨论、形成合力解决问题的一种协商处理社区事务的会议制度。社区决策听证会是指有关部门或社区党组织和居委会在社区组织或实施某项工作和活动前，由社区党组织和居委会组织相关社区成员就该项工作的可行性、必要性召开专门会议，听取居民意见，充分论证，进行科学决策、民主决策的一种会议制度。社区民主评议会是指社区成员代表听取社区居委会的工作报告以及社区专职工作者的述职报告，对社区居委会全面或某一单项工作、社区专职工作者进行考核评议的一种会议制度。

其次、规范 “四会”的参与人员、召开方式、会议内容和一般性程序。以民情恳谈会为例：参加会议的人员是社区党组织和居委会成员、社区建设协调委员会成员、社区居民代表、社区辖区单位的代表，可邀请社区中的各级人大代表和政协委员及其他居民；召开会议的方式原则上是座谈的方式，一般一个季度举行一次，可以不定期地召开专题恳谈会。恳谈会内容主要是通报街道、社区正在开展的有关工作、收集社情民意和居民需求、讨论社区建设的有关工作目标、商讨涉及社区居民利益的有关事项；恳谈会的一般程序是会议公告，要求在恳谈会召开3日前，在社区居务公开栏和各主要出入口张贴告示，告知会议召开的时间、地点、议题、参加和被邀请的人员等；会议召集，由社区党组织和居委会负责人召集主持，由专人作会议记录；分析情况，根据恳谈会形成的意见由社区党组织和居委会组织有关人员进行研究，并提出落实方案；情况反馈，会议召开15日内，将会议意见和落实情况反馈给相关人员并上报有关部门，在社区居务公开栏予以公开。

再次、规范“四会”制度建设的指导者、组织者、参与者、监督者，做到分工明确，责任分明。明确了街道党工委和街道办事处在“四会”制度建设中的指导者和监督者角色；社区党组织和居委会在社区“四会”制度建设中的组织者、参与者的角色；社区居民在社区“四会”制度建设中的主体地位。落实街道领导和部门联系点制度，要求街道领导和部门每月不少于2次深入到联系点，了解情况，加强对社区“四会”制度建设的指导和监督，帮助社区解决“四会”制度建设过程中的实际问题，保证社区“四会”制度建设健康、有序地发展。通过制定《社区工作目标考核办法》，将居委会工作和对社区专职工作者业绩的考核与奖惩有机的结合起来，进一步规范居委会和社区专职工作者在“四会”制度建设中的行为，调动其积极性、主动性和创造性，发挥居委会和社区专职工作者在“四会”制度建设中的主导作用。

另外，建立“四会”制度建设的台帐记录制度，要求社区对社区民情恳谈会、社区事务协调会、社区决策听证会、社区民主评议会每一次会议的时间、地点、组织者、参与者，议题、会议召开的背景、会议的记录、会议落实意见、落实情况反馈等文字和图片作比较详细的记录进行备案，为理论研究积累相关第一手资料，通过理论研究进一步推动“四会”制度实践的发展。

二、重在落实，推动 “四会”制度建设实践

“四会”制度和其它任何制度一样，要发挥其实际的作用，就必须落实到社区具体的工作中，在实践中检验其正确性和科学性与否，并在实践的基础上逐步完善和发展，扩大“四会”制度对社区各项工作的影响。南大街街道，把“四会”制度建设落实到所属的14个社区的事务管理过程中，与社区党的建设和居委会建设的各项民主制度结合起来，以社区居民关心的热点问题和难点问题为结合点，发挥党组织在“四会”制度建设中的领导核心作用，社区居委会在“四会”制度建设过程中的主导作用，把“四会”制度落到社区建设的具体工作中。

南大街街道各社区通过定期(每季度一次)或不定期的召开各种形式有主题的或无主题的民情恳谈会，一方面向全体居民传达社区工作的目标以及具体的工作内容、重点，主动征求社区居民对社区工作和社区专职工作者的意见和要求；另一方面在恳谈的过程中了解社区居民的思想动态、心理需求、生活需求、社会需求，发现社区居民们关注的热点问题和焦点问题、社区居民生活中的实际困难、社区居民间显性和隐性的矛盾以及社区工作中的问题和不足。通过社区居委会与居民间的恳谈，沟通，对一些涉及面比较小的诸如邻里纠纷之类的问题基本上都能够达成理解、谅解或解决。例如怀德苑社区的个别成员在社区搭建窝棚饲养流浪猫，以及燃烧煤球炉，影响周边卫生环境问题，引起部分居民间的矛盾问题。社区党组织和居委会工作人员进行个别走访，了解情况的基础上，通过召集相关居民进行现场会的方式，对这一问题发表各自的意见和建议，面对面进行交谈，摆事实、讲道理，在理解的基础上，寻找各方都比较满意的解决问题的思路和方法，最终得以妥善解决。

对于社区居民在恳谈会上提出的一些涉及面比较广，恳谈会上又无法解决的议题，一般要通过事务协调会的方式加以解决。比如在文亨社区小巷讲坛网站建设的过程中，通过召开恳谈会的形式一方面向社区居民通报小巷讲坛网站建设的目的、意义以及网站建设的具体情况；另一方面了解居民对网站建设的态度、想法、要求、建议。特别是考虑到发挥社区青少年群体对社区网站建设的作用，文亨社区还专门召开青少年座谈会，了解他们的愿望和要求、征求他们的意见。为了办好小巷讲坛网站，社区居委会在恳谈会的基础上，就网站建设所涉及的问题，召开事务协调会，邀请街道、社区成员单位、共建单位代表及有关技术人员等进行协协调、商量，加以解决。特别是文亨社区在解决社区道路的问题上由于涉及到利益攸关方比较多，所以社区在恳谈会的基础上，充分征求居民的意见，再召开事务协调会，邀请开发商、城市规划局、居民代表和社区一起共同协商，形成解决问题的具体办法，最终使问题得以解决。

对社区事务中一些涉及面较广、影响面较大的事务，在社区做出决策前必须进行决策听证，广泛听取居民的意见和要求，进行多方论证，形成比较合理的、科学的决策方案，使决策符合居民的利益，反映居民的愿望。比如在今年的城市长效管理的过程中，世纪明珠园社区涉及到一根装有路灯的老化的电线杆需要及时更换的问题。由于小小一根电杆却牵涉到多个部门，问题迟迟得不到解决。在这种情况下，由社区牵头召集供电局、路灯管理所与居民代表等一起召开事务协调会，形成解决问题的方案，在此基础上召开居民听政会，听取社区居民对更换方案的意见和建议，对方案进行充分讨论、论证，最后作决策。

对社区工作和社区专职工作者的工作业绩通过民主评议的方式进行中期和年终考评。社区居委会定期向由居民代表、社区代表、社辖区区单位代表和街道有关工作人员组成的考评评议小组作工作报告，社区专职工作者作述职报告，接受考核，形成考评意见和考评等级，作为对社区工作或社区专职工作者奖惩的依据。

从现有情况看，“四会”制度建设的实践取得了一定的成就。主要表现在：

首先，“四会”制度的建设一定程度上，一定范围内得到了社区居民的认可。从我们400份问卷调查的结果看，参与调查的超过75%的社区居民对“四会”制度有比较清楚的认识，他们认为“四会”制度建设有利于社区、社区专职工作者与社区居民间的沟通与理解，有利于提高社区管理水平，促进社区和谐，有利于培养社区居民的民主意识和参与意识。在“四会”制度建设的实践中，接受调查的居民中，有38%的居民积极参与其中，且参与的目的非常明确，行使居民参与社区管理的权利，维护自身利益和全体居民的合法利益；有42%居民想参与但由于工作的原因或其他的原因没有时间和精力参与其中。

其次，“四会”制度的实践，为推进社区居民自治奠定了必要的基础。“四会”制度畅通了民意表达的渠道，促进了社区居委会专职工作者与居民的双向互动。它一方面增强社区和社区专职工作者服务于社区和居民的意识，工作作风有明显转变，工作主动性和积极性大大增强，工作的针对性和有效性大大提高；另一方面社区居民对社区工作的关心度在提高，实现了对社区建设和管理的被动响应型向主动、创造型转变；增强了居民参与社区管理的民主意识，锻炼和提高了社区居民参与民主管理的能力。从这种意义上讲，社区在“四会”制度建设的过程中成了基层民主政治建设的实验场，培养居民民主意识，提升社区居民自治能力的一所没有围墙的学校。为实现社区民主自治奠定了良好的制度基础、居民素质基础和必要的自治氛围。

再次，“四会”制度的实践，一定程度上推动了和谐社区的建设。在“四会制度实践过程中，很好地解决了社区中存在的难点问题，一些容易引发社区居民间、社区居民与辖区单位间的、民间组织的矛盾和冲突的问题得到了妥善处理，化解了矛盾和冲突。如杨柳巷社区内的建筑工地噪音问题、塔吊安全问题、道路交通问题；文亨社区的餐饮企业的油烟污染问题；双桂坊社区的青云大楼的下水道堵塞问题等都不同程度地影响到社区居民的生活，有可能引起一定范围内的矛盾甚至冲突。但在各自社区的努力下，通过恳谈、协调、听证的形式，充分尊重社区居民的意愿，集中民智，发挥社区居民参与社区管理的主动性和积极性，化解了矛盾和冲突。在解决问题的同时通过开展系列“邻里一家亲”活动，再现“守望相助”的邻里关系，营造和谐的社区氛围。

三、提升“四会”制度建设水平，推进社区民主自治

“四会”制度的最终目的是要增强社区居民的民主意识，提升社区民主自治能力，推进基层民主政治建设。因此在“四会”制度建设取得一定成就的基础上，必须看到 “四会”制度建设的过程中存在的一些问题和不足，采取必要的措施，加以克服，以巩固“四会”制度建设的成果，扩大其对社区工作的影响，推进社区民主自治和基层民主建设的发展。

（一）“四会”制度建设过程中的问题

在“四会”制度建设的过程中存在的主要问题有如下几个方面：

首先从认识上看，对“四会”制度建设及其与对社区民主自治的意义认识不足。一是认识高度不够。目前社区居委会专职工作者、社区居民对“四会”制度建设的认识还基本上停留在社区微观工作需要的层面上，仅仅把它看成是一种工作方法，没有从社区民主自治基层民主政治建设的高度来加以深刻认识；二是认识的水平有限，社区居委会专职工作者局限于从维护社区居民眼前的物质利益来认识“四会”制度的建设，社区居民中绝大多数人也是局限于通过“四会”的形式来为自己或与自身利益相关的群体谋取实际的物质利益，很少有人对社区民主自治，基层民主政治建设有比较明确的认识。

其次从实践上看，主要是社区居委会、社区居民和辖区单位的参与热情不高。尽管在社区的日常工作中得到了一定程度的落实，并取得了一定的成效。但也必须看到社区居委会专职工作者的主动性和积极性不是很高，在多数情况下都是出于党和政府的推动，或者是迫于社区工作情势的需要。在解决社区一些具体的事务的过程中落实“四会”制度，实践“四会”制度。还没有从社区民主自治的高度，把“四会”制度建设与社区的民主选举、民主治理等各项民主制度有机的结合起来，形成有效的工作机制，推进社区民主自治。从社区居民看，参与热情不高，人数不多，从我们400份问卷调查的结果看38%的社区居民参与热情比较高；参与的事务的面有限，主要是涉及与自身利益相关的事务，更多的表现是“事不关己高高挂起”。尤其是在职人员基本上不参与。调查还表明，辖区单位尤其是一些条管部门参与积极性不高。

（二）导致问题产生的原因——“三个缺乏”、“两个没理顺”

一是普遍缺乏民主的意识和习惯。数千年来君主专制的权力结构导致了民众自主性的迷失，培植了顺从型的奴性人格和“安守本分”的臣民文化，参与型公民文化的缺失，社会公共空间和公民的主体地位受到超强抑制从而导致公民主体意识的孱弱，唯上、崇上意识、官本位和等级制观念在民众中根深蒂固；建国以后虽然正式开始了民主政治建设的历程，但“文化大革命”打乱了民主政治建设的进程，严重践踏了“民主”，给国人的社会心理蒙上了一层浓重的阴影，对民主的信心不足。

二是缺乏社区认同和归属感。从现状看，社区居民还没有真正完成从“单位人”向“社区人”的转变。在传统社会里，所有的人都是有单位属性的，每一个人的一生都离不开单位，生老病死、婚丧嫁娶、上学就业都与单位紧紧联系在一起。随着我国改革事业的一步步发展，市场经济体制的逐步建立和完善，个人与单位的联系的紧密性逐步降低，“单位人”开始向“社区人”转变，但由于社会保障制度和其它制度设计、建设与这一转变的过程在超前性和匹配性上还存在一定的差距，在人们生存和发展的诸多问题上使得人们还没有完全摆脱对单位的依赖，进而影响到人们的社区认同和社区归属感的形成。

三是缺乏足够的文化素质支撑。一方面社区居委会专职工作者的学历水平不高，根据我们的调查显示，几乎都是高中与大专学历，本科学历凤毛麟角，没有受到社会工作专业的专门教育与训练，社区工作的理论比较薄弱，工作创新能力较弱，职业素质、思想观念、工作方法仍很难适应日新月异的社区发展要求，影响到“四会”制度的创新性落实和社区民主自治的质量；另一方面在城市社区里生活的居民虽然文盲可以忽略不计，学历水平也在不断提高，但是从参与社区民主自治的人员来看，几乎都是学历水平和文化水平不高的老年人、困难家庭成员和以及其它特殊群体。

四是政府与社区居委会的关系没有理顺。一方面随着政府职能的转变，政府的社会职能和服务职能转向社区，虽然建立了“费随事转”的机制，但由于没有形成相应的承接载体，难以实现真正的转移，而大量的社会事务实际上是转嫁给了社区居委会，社区居委会的工作量大大增加，自治的任务与政府下达的任务都要完成，这使得他们分不清哪些工作是社区该干的，哪些不是社区该干的。另一方面社区居民组织的经费来源、人员配置、工作安排在很大程度上还依赖街道办事处，在事实上形成了街道办事处与居民委员会之间的领导与被领导的关系，居民委员会在一定意义上避免不了成为政府的“腿”，这必然影响到社区居委会自治功能的发挥，影响到他们在居民和辖区单位中的威信。

五是在社区管理中各类组织之间的关系没有理顺，致使在社区建设与运行机制方面还存在一些问题。南大街街道下属的社区目前主要建有以下组织，即：社区党组织、社区居民委员会、社区成员代表大会、业主委员会、社区议事协商会等基层组织，社区内除了上述五个主体组织以外，还存在一些充当居民之间、居民与政府之间，以及居民与社会之间的中介组织。社区内有些组织的职能交叉，如：业主委员会与居民委员会都是代表广大社区成员的根本利益的，居民委员会与业主委员会存在一定的职能交叉，不可避免地会产生一些矛盾，影响到社区民主自治的发展。

（三）提升“四会”制度建设水平，推进社区民主自治的思路

其一、加强对社区专职工作者的理论培训和业务指导。社区专职工作者是“四会”制度建设的落实者和具体的组织实践者，是社区民主自治的主体。他们对“四会”建设和社区民主自治的认识水平和自身的实践能力，直接影响到“四会”制度建设和自治的水平。街道工委和街道必须从基层民主建设和社区民主自治的高度通过开办专题理论培训班，讲座、加强对社区专职工作者的理论培训，提高其基本的理论水平；加强对居委会社区工作业务的技术指导，适时开展一些对口交流、经验介绍，学习座谈等，全面提高社区专职工作者的素质和工作能力，把社区专职工作者对“四会”制度的建设的认识从微观的层面提高到宏观的层面，从在具体事务中落实“四会”制度、谋求居民自身的眼前的物质利益、局部的物质利益，提高到社区长远发展、社区民主自治和基层民主建设的高度，自觉地把“四会”制度的建设与社区治理民主管理制度如《社区居委会工作制度》、《社区事务协商会议制度》、《社区居委会换届选举制度》、《居民小组长会议制度》等制度有机地结合起来，把“四会”建设与基层民主建设有机结合起来，建立有效的运作机制，以“四会”建设为契机进一步推动社区民主自治和基层民主建设。

其二、加强对社区居民的宣传力度，发挥居民和辖区单位参与“四会”建设的主体作用，推进社区民主自治。要从扩大基层民主、保证人民群众依法直接行使民主权利、实现社区民主自治的高度，充分认识社区居民在“四会”制度建设和社区民主自治中的主体地位。充分利用媒体和紧贴群众的方式，如运用社区宣传栏、宣传橱窗等途径宣传民主自治的目的意义；通过群众喜闻乐见的文艺形式传播民主自治的新人新事新风尚；利用上门走访、群众座谈、居民积极分子骨干等会议对居民进行民主自治的宣传指导；举行以民主自治为主要内容的知识竞赛等，让群众加深对“四会”制度建设的内容、意义、目标的认识，深刻了解社区居民在“四会”制度建设中的地位和作用，特别是落实社区居民的知情权、参与权、决策权、监督权，对推动社区民主自治和基层民主建设的意义；了解和接受社区开展民主自治的做法，明白民主自治与居民生活幸福，社区安全保障、环境治理、社区道德风尚的建设密不可分的道理，使民主自治的思想在社区居民中扎根。但是在宣传中，要讲求实效，注意方式方法，切忌搞形式主义、单纯空洞说教，或说一套做一套，敷衍了事走过场。通过宣传提高广大居民对“四会”制度建设认识的水平，提高社区居民的民主参与意识，充分调动各年龄段的居民、各阶层的居民参与“四会”制度建设的积极性和主动性，发挥社区居民在社区民主自治、基层民主建设中的主体作用，努力增强居民当家作主意识，实现“社区是大家的社区，社区的事是大家的事，社区的事大家管”的局面，鼓励、引导、支持社区居民社区政治参与。

其三、进一步理顺社区与街道和政府各职能部门的关系。首先在“四会”制度建设过程中，街道党工委、办事处要进一步承担起对社区党组织、居委会指导、支持、帮助、服务、监督的义务，明确社区在“四会”建设中的相应的权力，给予相应的财力上的支持；充分履行各自职能，全力推进“四会”制度的建设，尽职尽责地为社区解决实际问题，推进社区民主自治。其次在“四会”制度建设的过程中，在加强社区居委会的工作的监督和考评的同时要主动接受社区居委会和居民的监督和考评，形成双向互动的良性循环，形成合力。再次社区居委会作为自治组织也应依托街道办事处按属地管理原则协调好与政府职能部门之间的关系，从各社区的具体情况出发，立足社区管理和服务工作，在街道和政府各职能部门的指导下，进一步解放思想，实事求是，认真落实“四会”制度，创新“四会”制度建设的方式方法，发挥“四会”制度的作用，改善基层民主建设的环境，提升基层民主建设能力和水平，促进社区民主自治，最终实现居民自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的目标。

其四、进一步理顺社区范围内各组织之间的关系。首先社区四个主体组织要发挥社区民主自治、分工合作、整合互动的作用。社区党组织要发挥政治领导、思想动员作用；社区成员代表大会要发挥集思广益、民主决策和民主监督的作用；社区居民委员会既是社区群众性自治组织，也要发挥决策规划和具体执行的作用；社区协商议事委员会要发挥民主协商、适时监督的作用。政府工作站则要发挥政府职能作用。其次通过制定和完善各项政策、措施，培育、扶持、引导适合不同群体需要的各种类型的社区民间组织的发展，使其能够承接政府转移的社会职能和服务职能，扩大社区居民的社区参与，发挥各类民间组织在“四会”制度建设和社区民主自治中的作用。再次要协调好“四会”制度的建设是一项长期、艰巨而又意义重大的工程，有待参与“四会”建设的各种力量，特别是“四会”建设的指导者、组织者在实践上进一步推动，在理论上加强研究，把握“四会”制度建设过程的规律，为推进社区民主自治和基层民主建设提供科学的理论指导。